Zakaz przemieszczania się – wybrane zagadnienia.
W związku z ogłoszenie stanu epidemii od 1 do 19 kwietnia 2020 roku obowiązywał ogólny zakaz przemieszczania się na obszarze całej Rzeczypospolitej Polskiej. Stosowanie powyższego zakazu wzbudziło w społeczeństwie duże emocje oraz kontrowersje. Problematyczne stało się również praktyczne zastosowanie wyjątków od zakazu. Przypomnijmy, że zakaz nie dotyczył m.in. sytuacji zaspokajania niezbędnych potrzeb związanych z bieżącymi sprawami życia codziennego, w tym uzyskania opieki zdrowotnej lub psychologicznej, tej osoby, osoby jej najbliższej w rozumieniu art. 115 § 11 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny, a jeżeli osoba przemieszczająca się pozostaje we wspólnym pożyciu z inną osobą – także osoby najbliższej osobie pozostającej we wspólnym pożyciu, oraz zakupu towarów i usług z tym związanych. Nie ulega wątpliwości, że posłużenie się przez prawodawcę sformułowaniem –„w celu zaspokajania niezbędnych potrzeb związanych z bieżącymi sprawami życia codziennego” było z jednej strony zabiegiem celowym, gdyż nie jest możliwe wyczerpujące wskazanie katalogu czynności stanowiącej wyjątek od zakazu przemieszczania się. Z drugiej strony pojęcie to, jak każde pojęcie nieostre, stwarza poważny margines interpretacyjny i rodzi pytania o praktyczne stosowanie przepisu. Stosunkowo łatwo wskazać przykładowy katalog czynności, których podejmowanie jest niezbędne w celu codziennej egzystencji – wyjście po zakupy spożywcze, spacer z psem, wizyta u lekarza, wyjście do pracy. Do najbardziej problematycznych w kontekście ich niezbędności należą natomiast spacery oraz rekreacyjna jazda na rowerze. Wydaje się, że tego rodzaju rekreacyjna aktywność nie wypełniała wymogu niezbędności i mogła podlegać sankcjom administracyjnym oraz kodeksowi wykroczeń. Kwestia ta nie jest jednak oczywista. Podkreślić trzeba, że dla większości społeczeństwa krótki spacer lub jakakolwiek aktywność poza domem stanowiła, w dobie izolacji związanej z epidemią, jedyny kontakt ze światem zewnętrznym. Grono specjalistów podkreślało wielokrotnie, że tego rodzaju aktywność ma bardzo korzystny wpływ na zdrowie i równowagę psychiczną człowieka, co mogło skłaniać do uznania tego rodzaju aktywności za „niezbędną potrzebę”. Z drugiej strony tego rodzaju rozszerzająca interpretacja przepisów wypaczałaby sens zakazu przemieszczania się i prowadziłaby do sytuacji, w której za niezbędną potrzebę uznawano by wszelkiego rodzaju aktywność podejmowaną przez wprowadzeniem stanu epidemii. Powyższe wątpliwości z pewnością prowadzić będą do lawinowego wzrostu spraw sądowych, w których rozpatrywane będą spory na tle stosowania tego przepisu.
Abstrahując od wątpliwości związanych z zakwalifikowaniem danej czynności jako sprawy niezbędnej problematyczne staje się samo wykazanie przez osobę przemieszczającą się, że cel tego przemieszczania stanowi wyjątek od zakazu i jest usprawiedliwionych okolicznościami. W praktyce zarówno obywatele, jak i funkcjonariusze stojący na straży przestrzegania zakazu mają ograniczone możliwości wykazywania oraz weryfikacji celu, w jakim dana osoba przemieszcza się. Kwestia ta sprowadza się w istocie do wzajemnego zaufania i przyjęcia oświadczeń osoby przemieszczającej się za prawdziwe lub nie. Natomiast brak zaufania ze strony funkcjonariusza często skutkować będzie podważaniem oświadczeń przemieszczającego się, co generować będzie konieczność rozstrzygnięcia sporu na drodze sądowej.
Zakaz przemieszczania się – co na to Konstytucja RP?
Niezależnie od wątpliwości interpretacyjnych związanych z treścią samego zakazu podkreślić w tym miejscu trzeba, że przepisy rozporządzenia budzą również wątpliwości w kontekście ich zgodności z aktami wyższego rzędu, w tym Konstytucją RP. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że zgodnie z art. 52 ust. 1 Konstytucji RP każdemu zapewnia się wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu. Zgodnie zaś z art. 52 ust. 3 Konstytucji RP wolności, o których mowa w ust. 1 i 2, mogą podlegać ograniczeniom określonym w ustawie. Powyższe znajduje również potwierdzenie w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Tym samym zakaz przemieszczania się wprowadzona do porządku prawnego w drodze rozporządzenia nie spełnia wymogów konstytucyjnych i może zostać skutecznie podważony.
W dalszej kolejności należy zwrócić uwagę na to, że zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ustawowe ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Oznacza to, że zawieszenie możliwości korzystania z określonych konstytucyjnych praw jest więc możliwe jedynie po wprowadzeniu stanu nadzwyczajnego, co jednak nie nastąpiło. W związku z tym generalne ustanowienie zakazu przemieszczania się należy uznać za sprzeczne z Konstytucją RP.
Po trzecie ustanowiony w rozporządzeniu zakaz przemieszczania się nie znajduje umocowania w ustawie. Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Delegację ustawową dla wydania rozporządzeń stanowiły natomiast art. 46a i 46b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j.Dz.U.2020, poz. 567). Przepisy nie dają jednak możliwości generalnego ustanowienia zakazu przemieszczania się, a jedynie czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się. Chodzi zatem nie o ograniczenie swobody przemieszczania się jako takiej, a jedynie swobody przemieszczania się w określony sposób. W konsekwencji należy przyjąć, że ustanowienie w drodze rozporządzeń generalnego zakazu przemieszczania się nie mieści się w delegacji wynikającej z ustawy, a tym samym stanowi naruszenie zarówno ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, jak również art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.
Wątpliwości w zakresie wykładni przepisów dotyczących zakazu przemieszczania się oraz niezgodność tego zakazu z aktami wyższego rzędu stwarza wysokie prawdopodobieństwo skutecznego zakwestionowania odpowiedzialności z tego tytułu (np. poprzez odmowę przyjęcia mandatu lub odwołanie się od administracyjnej kary pieniężnej nałożonej w związku z naruszeniem zakazu przemieszczania się). Nie powinno to, naturalnie, stanowić zachęty do lekceważenia zagrożenia związanego z epidemią i uchybiania przez obywateli zasadom zdrowego rozsądku. Z drugiej strony stan epidemii z pewnością nie usprawiedliwia stanowienia prawa w sposób nieprzemyślany oraz nieodpowiadający standardom wyrażonym w Ustawie Zasadniczej.
